Membuat Desentralisasi, Demokratisasi dan Pembangunan Desa Berjalan Bersama

Monday, 25 April 2016

Desa telah lama menjadi “obyek” pembangunan yang dilancarkan secara sentralistik oleh pemerintah pusat. Pada dekade 1970-an pemerintah, yang memperoleh dukungan lembaga-lembaga internasional seperti World Bank dan Bank Pembangunan Asia maupun para ilmuwan sosial terutama yang berhaluan modernis-kapitalis (developmentalis), melancarkan sebuah konsep yang sangat terkenal, yakni pembangunan desa terpadu (integrated rural development). Orientasi dasar paradigma ini adalah memacu pertumbuhan ekonomi pedesaan yang dicapai dengan perbaikan produktivitas pertanian. Dalam usaha memecahkan kemiskinan desa secara holistik dan mempergunakan sinergi yang potensial antara pelayanan sosial dan petumbuhan ekonomi, konsep pembangunan desa terpadu berupaya menyediakan paket lintas sektoral sistem pertanian terpadu dan diversifikasi tanaman yang berkaitan dengan pelatihan, pelayanan sosial, dan proyek-proyek infrastruktur desa (Van Zyl et al, 1995). Dari sisi politik, pembangunan desa terpadu ditopang dengan peran negara yang besar, dengan cara mendistribusikan layanan sosial kepada masyarakat. Bahkan otoritarianisme ditolerir sebagai harga yang harus dibayar karena pertumbuhan. Perpaduan aspek ekonomi, sosial dan politik dalam pembangunan desa itu bisa kita saksikan dalam rumusan Trilogi Pembangunan: stabilitas (politik) pertumbuhan (ekonomi), dan layanan sosial (pemerataan). Tentu program pembangunan desa terpadu itu mempunyai sejumlah tujuan mulia: memerangi kemiskinan dan keterbelakangan desa, membuat desa menjadi modern, meningkatkan pendapatan masyarakat desa, memperlancar arus transportasi dan transaksi ekonomi, yang kesemuanya bertujuan untuk meningkatkan human well being masyarakat desa.

Program pembangunan yang membanjir ke desa selama Orde Baru memang menampilkan sederet “cerita sukses” yang luar bisa. Setelah berjalan selama tiga dekade, sebagian besar desa-desa di Indonesia telah berubah wajahnya. Desa jauh lebih terbuka, dengan jalan-jalan yang mulus, irigasi yang lancar, penerangan lingkungan yang memadai, tersedianya sarana transportasi yang semakin baik, jalur transaksi ekonomi yang kian terbuka, tersedianya sarana pendidikan dan kesehatan, dan seterusnya. Pada level mikro, pembangunan (modernisasi) telah mendorong mobilisasi sosial (bukan transformasi sosial) penduduk desa. Banyak tempat tinggal penduduk desa yang berubah menjadi lebih baik, semakin banyak orang desa yang berhasil meraih gelar sarjana dari perguruan tinggi, semakin banyak penduduk desa yang hidupnya bertambah makmur, semakin banyak keluarga sudra (petani, nelayan, buruh) di desa yang berhasil menjadi priyayi (PNS, pejabat, guru, dosen, dokter, dan lain-lain) di kota, semakin banyak penduduk desa yang memiliki perlengkapan modern (motor, mobil, televisi, telepon selular, dan lain-lain). Kita juga sering menyaksikan data statistik resmi bahwa angka kemiskinan orang desa semakin berkurang, tingkat melek huruf kian meningkat, kondisi kesehatan makin membaik, usia harapan hidup semakin meningkat, dan seterusnya. Berdasarkan oral history dari para orang tua yang telah melewati 2-3 zaman, kondisi sosial-ekonomi desa yang lebih baik itu belum dirasakan sampai dekade 1970-an. Dekade 1970-an baru dimulai modernisasi desa, yang hasilnya baru dirasakan mulai dekade 1980-an.

Namun sejumlah kamajuan dalam mobilisasi sosial itu tidak terjadis secara merata, dan secara umum kebijakan pembangunan desa juga mendatangkan banyak kerugian besar. Derajat hidup orang desa tidak bisa diangkat secara memadai, kemiskinan selalu menjadi penyakit yang setiap tahun dijadikan sebagai komoditas proyek. Masuknya para pemilik modal maupun tengkulak melalui kebijakan resmi maupun melalui patronase semakin memperkaya para elite desa maupun para tengkulak, sementara para tunawisma maupun tunakisma semakin banyak. Petani selalu menjerit karena harga produk pertanian selalu rendah, sementara harga pupuk selalu membumbung tinggi. Pengangguran merajalela. Kaum perempuan mengalami marginalisasi, yang kemudian memaksa sebagian dari mereka menjadi buruh murah di sektor manufaktur maupun menjadi pamasok TKW (yang sebagian bernasib buruk) di negeri asing. Urbanisasi terus meningkat ikut memberikan kontribusi terhadap meluasnya kaum miskin kota yang rentan dengan penggusuran dan bermusuhan dengan aparat ketertiban. Proyek swasembada beras juga gagal. Sungguh ironis, Indonesia sebagai negeri agragis tetapi harus melakukan impor beras dari negeri tetangga. Berbagai program bantuan pemerintah yang mengalir ke desa tidak secara signifikan mampu mengangkat harkat hidup orang desa, memerangi kemiskinan desa, mencegah urbanisasi, menyediakan lapangan pekerjaan dan lain-lain. Yang terjadi adalah ketergantungan, konservatisme dan pragmatisme orang desa terhadap bantuan pemerintah. Dengan demikian pembangunan desa yang dilancarkan bertahun-tahun sebenarnya mendatangkan kegagalan. World Bank sendiri juga menyadari kegagalan model pembangunan desa terpadu yang diterapkan di banyak negara.

Mengapa pembangunan desa mengalami kegagalan, tidak mampu mengangkat human well being masyarakat desa? Sebenarnya sudah banyak argumen, evaluasi maupun riset yang mengemuka untuk menjelaskan kegagalan pembangunan desa. Penjelasan terbentang dari kacamata empirik, disain pembangunan maupun paradigma pembangunan. Ada penjelasan empirik yang bersifat klasik menegaskan bahwa pembangunan desa gagal karena miskinnya komitmen pemerintah, konsep hanya berada di atas kertas, rendahnya responsivitas kebijakan dan keuangan pemerintah daerah, birokrasi yang bermasalah, seringnya terjadi kebocoran, implementasi yang amburadul, dan sebagainya. Penjelasan kedua membidik dari sisi paradigma dan disain pembangunan. Kami mengambil posisi yang kedua ini. Pertama, pembangunan desa yang berorientasi pada pertumbuhan dan layanan sosial, dengan disain yang sangat teknokratis dan sentralistik, sebegitu jauh mengabaikan aspek keberlanjutan, konteks dan kebutuhan lokal, partisipasi, penguatan kapasitas lokal, dan governance reform. Kedua, seperti terlihat dalam bagan 1, aktor utama dalam pembangunan desa hanyalah negara dan pasar. Skema ini mengabaikan aktor masyarakat, sebab masyarakat hanya ditempatkan sebagai target penerima manfaat (beneficiaries), bukan subyek yang harus dihormati dan memegang posisi kunci pembangunan secara partisipatif. Ketiga, pembangunan desa terpadu hanya memadukan aspek-aspek sektoral, tetapi tidak memadukan agenda pembangunan dengan desentralisasi dan demokratisasi.

Berangkat dari argumen itu, bab ini hendak melakukan review terhadap kekeliruan (sesat pikir) paradigma, orientasi dan disain pembangunan desa maupun distorsi empirik dalam pelaksanaan pembangunan desa. Review akan kami lanjutkan dengan menawarkan gagasan pembangunan desa yang berkelanjutan, yang berbasis masyarakat, dan dipadukan dengan agenda desentralisasi dan demokratisasi.

Sentralisme Pembangunan Desa

Perencanaan dan pendanaan pembangunan desa selama ini dikelola secara sentralistik dari Jakarta. Bank Dunia banyak berperan besar dalam merumuskan blue print dan mendukung pendanaan melalui mekanisme hutang. Pada masa Orde Baru, pemerintah mengalokasikan dana block grant yang sangat terkenal dengan sebutan Inpres Bandes secara merata ke seluruh desa. Pada tahun 1969, bantuan desa senilai 100 ribu rupiah dan meningkat terus sampai dengan 10 juta rupiah pada akhir-akhir hayat Orde Baru (1999), menyusul lahirnya desentralisasi melalui UU No. 22/1999. Karena pemerintah memutus bantuan ini, sejak 1999 pada umumnya pemerintah daerah meneruskan bantuan ke desa dengan sebutan dana pembangunan desa atau dana bantuan pembangunan desa. Semangat dan tujuan awal bantuan desa dimaksudkan untuk memberikan insentif pada perangkat desa dan sebagai stimulan terhadap swadaya masyarakat untuk melancarkan pembangunan desa. Di Jawa, skema ini relatif berhasil. Pemerintah desa bisa memanfaatkan bantuan desa (yang dipadukan dengan tanah kas desa) untuk membangun kantor desa dan memobilisasi (jika bukan eksploitasi) swadaya masyarakat untuk membangun prasarana fisik kampung. Tetapi skema itu umumnya gagal di Luar Jawa. Penyeragaman desa melalui UU No. 5/1979 membuat hancur self-governing community dan mematikan swadaya masyarakat. Dana bantuan desa umumnya habis digunakan untuk membiayai belanja rutin pemerintah desa, terutama insentif perangkat desa, sehingga sebagian besar desa-desa di Luar Jawa sampai sekarang tidak memiliki kantor desa. Bantuan desa tidak serta-merta mampu membangkitkan swadaya masyarakat, tetapi malah mematikannya dan menciptakan kultur “meminta bantuan”. Di Sumatera Barat, misalnya, nagari dipecah menjadi banyak desa dengan menggunakan satuan jorong pada awal 1980-an, dimaksudkan untuk membikin siasat agar memperoleh banyak bantuan desa.

Cerita di atas tentu menampilkan setidaknya dua pelajaran penting. Pertama, pola kebijakan yang sentralistik dan seragam ternyata cenderung tidak sesuai dengan kebutuhan lokal dan mematikan konteks sosial yang beragam. Karena itu, desentralisasi dilancarkan guna untuk merevitalisasi berbagai kerusakan konteks lokal, sekaligus mendekatkan kebijakan dengan kebutuhan masyarakat setempat. Kedua, konsep “bantuan” ternyata tidak memberdayakan, dan sebaliknya malah menciptakan kultur ketergantungan atau kultur meminta. Sampai sekarang kultur tepelihara. Pejabat pemerintah supra desa sangat suka dilayani dan memberi bantuan, sebaliknya desa suka melayani dan meminta bantuan. Karena itu, sekarang sudah banyak muncul wacana dan gerakan untuk mengubah konsep bantuan menjadi alokasi, sebab kalau bantuan identik dengan sedekah yang tergantung pada pemberi bantuan, sedangkan alokasi menegaskan bahwa sebagian dana yang dikelola pemerintah merupakah hak desa dan pemerintah wajib mengalokasikannya. Sekarang banyak kepala desa, yang karena memperoleh kesempatan belajar dengan kalangan NGO dan perguruan tinggi, mulai kritis terhadap konsep bantuan, dan mereka menuntut alokasi dana yang sebenarnya menjadi hak desa. Kamardi, Ketua Asosiasi Kepala Desa, Lombok Barat, Nusa Tenggara Barat, menegaskan: “Desa tidak meminta-minta bantuan, insentif atau stimulus kepada pemerintah kabupaten. Kami menuntut sesuatu yang menjadi hak-hak desa”.

Selain program bantuan yang bersifat sentralistik dan mematikan di atas, pemerintah juga melancarkan berbagai program pembangunan secara terpusat (top-down). Semua departemen, kecuali departemen luar negeri, menggarap program-program sektoral pembangunan desa. Berbagai program pembangunan desa, mulai Inpres Desa Tertinggal (IDT), Program Pengembangan Kecamatan (PPK) sampai P3DT, misalnya, sebegitu jauh dilancarkan secara terpusat serta melewati mata rantai birokrasi (yang rawan kebocoran) untuk diserahkan langsung kepada masyarakat. Mekanisme desentralisasi ditinggalkan dalam konteks ini, sehingga daerah tidak mempunyai kesempatan belajar, tidak mempunyai sense of belonging, dan kurang bertanggungjawab atas pelaksanaan program. Di satu sisi program tersebut bisa meminimalisir korupsi birokrasi di daerah, tetapi di sisi lain memperlemah desentralisasi dan otonomi daerah.

Pendanaan pembangunan desa yang mengalir dari Jakarta, terutama yang menggunakan skema utang luar negeri, tidak dimasukkan ke dalam anggaran daerah, apalagi anggaran desa (APBDes), yang sudah direncanakan sendiri di tingkat lokal. Dengan demikian, dana yang datang dari pusat adalah dana proyek yang bersifat nonbudgeter, sehingga dana itu di tingkat lokal berada di luar perencanaan dan pemerintah lokal tidak perlu membuat akuntabilitas kepada publik. Karena program pembangunan desa yang terpusat itu tidak diintegrasikan dalam skema desentralisasi, maka yang terjadi adalah ketergantungan pemerintah lokal (daerah dan desa) pada program bantuan dari pusat, serta melemahkan kemampuan dan responsivitas lokal dalam melancarkan program-program pembangunan desa dalam kerangka desentralisasi secara mandiri dan sesuai dengan preferensi lokal. Dalam benak pikiran pejabat daerah, pembangunan desa adalah “proyek-proyek” peningkatan prasarana fisik desa, kegiatan penyuluhan maupun penyaluran bantuan-bantuan karitatif (sedekah) kepada rakyat desa. Dengan alasan klasik, minimnya dana, pemda mengaku tidak mampu membuat kebijakan pembangunan desa yang komprehensif. Tetapi kalau kita lihat struktur APBD di banyak kabupaten/kota, anggaran pembangunan desa jauh lebih kecil dibanding dengan program pengawasan dan pembinaan aparatur pemerintah, apalagi kalau dibandingkan dengan belanja pegawai. Sementara, karena lemahnya agenda demokratisasi (akuntabilitas, transparansi dan partisipasi) dalam pembangunan desa, telah membuat proyek-proyek pembangunan itu digerogoti oleh praktik-prakti korupsi pejabat lokal (local capture), sering tidak tepat sasaran pada rakyat desa yang miskin, melemahkan modal sosial masyarakat desa, serta membuat erosi kepemilikan lokal terhadap hasil-hasil pembangunan sehingga sisi keberlanjutan sangat lemah.

Karena kurangnya proses belajar selama periode sentralisasi, pemerintah daerah di era otonomi daerah tidak mempunyai kemampuan dan responsivitas yang memadai dalam menyiapkan program-program pembangunan desa dalam kerangka desentralisasi dan demokrasi lokal. Dalam benak pikiran pejabat daerah, pembangunan desa adalah “proyek-proyek” peningkatan prasarana fisik desa, kegiatan penyuluhan maupun penyaluran bantuan-bantuan karitatif (sedekah) kepada rakyat desa. Dengan alasan klasik, minimnya dana, pemda mengaku tidak mampu membuat kebijakan pembangunan desa yang komprehensif. Tetapi kalau kita lihat struktur APBD di banyak kabupaten/kota, anggaran pembangunan desa jauh lebih kecil dibanding dengan program pengawasan dan pembinaan aparatur pemerintah, apalagi kalau dibandingkan dengan belanja pegawai.

Distorsi Bottom-up Planning

Pemerintah tampaknya menempuh strategi ganda dalam perencanaan pembangunan desa. Di satu sisi pemerintah melancarkan program pembangunan secara terpusat melaui skema dekonsentrasi, dan di sisi lain sejak 1982 sebenarnya dikenal perencanaan pembangunan dari bawah (bottom-up planning), yang dimulai dari Musbangdes di desa sampai Rakorbang di kabupaten/kota dan berakhir di Jakarta. Di atas kertas, konsep itu mengandung prinsip desentralisasi dan demokrasi lokal. Prinsip desentralisasi terkait dengan penempatan kabupaten/kota sebagai wilayah pembangunan otonom, yang mempunyai kewenangan untuk mengelola perencanaan dan pelaksanaan pembangunan di wilayah yurisdiksinya. Sedangkan prinsip demokrasi, meski tidak diucapkan, dijabarkan dalam bentuk partisipasi masyarakat dalam setiap tahapan perencanaan.

Tetapi dalam praktiknya, prinsip desentralisasi dan demokrasi lokal itu betul-betul tidak bermakna dan terjadi banyak distorsi. Pertama, perencanaan bersifat elitis dan partisipasi sangat terbatas. Dari tingkat bawah, proses dan isi perencanaan pembangunan masih bersifat elitis, didominasi oleh aktor-aktor formal. Kepala desa sangat mendominasi proses perencanaan di tingkat desa, dia lebih menentukan apa saja yang bakal tertuang dalam naskah perencanaan pembangunan desa sebelum dibawa naik ke level kecamatan. Partisipasi masyarakat sangat terbatas. Substansinya cenderung sebagai bentuk preferensi kepala desa beserta elite desa, ketimbang sebagai kebutuhan riil masyarakat. Biasanya preferensi kades cenderung bias (bukan prioritas) pada pembangunan prasarana fisik, sebab bidang ini mengandung “proyek”, sekaligus merupakan kesempatan baik untuk memobilisasi swadaya masyarakat serta menjadi indikator artifisial kepemimpinan kepala desa.

Kedua, mekanisme perencanaan dari bawah tidak lebih sebagai mata rantai birokrasi yang membuat desa tergantung pada kabupaten. Secara empirik maupun formal desa bukanlah wilayah pembangunan otonom, yang menerima desentralisasi politik, pembangunan dan keuangan. Dalam praktiknya, proses perencanaan pembangunan di tingkat kabupaten/kota berjalan secara mekanis yang tidak berbasis pada partisipasi dari desa. Blue print perencanaan pembangunan tahunan maupun lima tahunan sebenarnya sudah dirumuskan lebih dulu oleh Bappeda, termasuk perencanaan sektoral dari dinas-dinas teknis, yang kemudian disosialisasikan kepada pendatang dari desa. Apa yang diusun dari desa dalam Rakorbang hanya formalitas, sehingga dalam konteks ini terjadi reduksi dan manipulasi.

Peta Problem

Problem Partisipasi

Meskipun dalam Permendagri No. 9 Tahun 1982 dinyatakan bahwa proses perencanaan pembangunan daerah melibatkan semua stakeholders yang ada di masyarakat namun dalam kenyataannya peran masyarakat selalu terpinggirkan. Di tingkat desa misalnya, stakeholders yang terlibat dalam perencanaan pembangunan masih berkutat pada aktor pemerintahan desa dan lembaga-lembaga formal di tingkat desa (lurah, BPD, PKK, LPMD, RT, dan RW). Keterlibatan organisasi-organisasi sektoral, organisasi kemasyarakatan yang lain, dan kelompok perempuan masih sangat minimalis.

Dalam perencanaan pembangunan di tingkat desa biasanya melibatkan tokoh masyarakat, LPMD, BPD, dan juga PKK. Desa sudah melaksanakan itu, namun untuk keterlibatan perempuan memang belum maksimal. Untuk tingkat kecamatan yang dilibatkan biasanya adalah Camat, dinas-dinas kabupaten biasanya bappeda dan dinas yang mempunyai program ke desa, instansi yang ada di kecamatan (KUA, Puskesmas, dan sebagainya). Dari desa kita juga selalu melibatkan tokoh masyarakat, BPD, LPMD, PKK, lurah, dan Ekobang ; (Peserta FGD di Kecamatan Wonosari).

Dari paparan salah satu peserta Focus Group Discussion (FGD) tersebut nampak bahwa perencanaan pembangunan yang berlangsung selama ini masih memusat kepada aktor-aktor negara. Peran dan partisipasi masyarakat, terutama masyarakat miskin dapat dikatakan tidak ada. Padahal merekalah yang seharusnya menjadi prioritas utama program pembangunan.

Ketika Bappeda Kabupaten Gunungkidul bekerja sama dengan Jurusan Administrasi Negara Fakultas Sosial dan Politik UGM melakukan kajian sistem perencanaan pembangunan di Kabupaten Gunungkidul, ternyata juga menemunkan hal yang sama. Dalam hal partisipasi, hasil penelitian tersebut menyebutkan adanya kecenderungan bahwa semakin tinggi kedudukan seseorang semakin besar pula perannya dalam proses perencanaan pembangunan daerah. Dan sebaliknya, semakin rendah kedudukan seseorang dan semakin kecil kewenangan yang dimilikinya, maka akan semakin kecil pula perannya dalam proses perencanaan pembangunan daerah. Hal itu terjadi secara organisasional maupun individual.

Dalam perspektif organisasional, semakin tinggi level sebuah organisasi, maka akan semakin tinggi pula perannya dalam menentukan perencanaan pembangunan di daerah. Dengan demikian, desa sebagai unit pemerintahan paling rendah perannya lebih kecil dibandingkan kecamatan. Kecamatan perannya lebih kecil dibandingkan dengan kabupaten, begitu seterusnya. Dalam perspektif individual, seorang lurah akan lebih didengar usulnya dibandingkan dengan masyarakat biasa, lebih-lebih masyarakat yang status sosialnya rendah.

Problem Penentuan Skala Prioritas

Dari Focus Group Discussion (FGD) dan indepth interview yang sudah dilakukan, persoalan penentuan skala prioritas hampir selalu menjadi tema menarik perbincangan peserta. Banyak kisah yang dituturkan oleh masyarakat tentang ketidaktahuan mereka kenapa program pembangunan yang mereka usulkan tidak ditindaklanjuti oleh kabupaten. Sementara, desa lain yang mengusulkan program pembangunan yang sama direspons positif oleh kabupaten. Bagi masyarakat desa penentuan skala prioritas ini ibarat sebuah misteri yang sampai sekarang belum terpecahkan.

Kenapa hal tersebut bisa terjadi? Jika dilacak lebih jauh lagi, ada beberapa catatan penting yang mengakibatkan hal tersebut.

1. Pemerintah Kabupaten belum optimal dalam melakukan sosialisasi RENSTRA-nya. Hal itu berakibat tidak sinkronnya usulan pembangunan yang dibuat masyarakat melalui forum musbangdes dengan RENSTRA kabupaten.

2. Dinas-dinas di kabupatan sering kali mengadakan penjaringan aspirasi sendiri. Hal itu dilakukan karena beberapa dinas yang bersentuhan langsung dengan desa menilai hasil musbangdes dan UDKP belum mengulas secara tajam program-program pembangunan yang terkait dengan sektor yang menjadi tanggung jawab mereka. Seperti terungkap dalam indepth interview berikut :

Kalau dalam diskusi UDKP perencanaannya tidak menjangkau seluruh kepentingan kelompok tani. Maka kami dari dinas pertanian membuat rencana pembangunan partisipatif sendiri yang mengacu pada kepentingan kelompok tani, dimana peserta yang mengikuti diskusi perumusan adalah perwakilan dari kelompok tani seluruh kecamatan. Kalau perumusan perencanaan pembangunan partisipatif dalam bidang pertanian mengikuti proses UDKP saja, maka hasilnya tidak akan maksimal. Soalnya di dalam pertemuan tersebut banyak kelompok di luar petani, seperti PKK. Menurut kami itu tidak akan fokus; (Pejabat di Dinas Pertanian Kabupaten Gunungkidul).

Tetapi, secara normatif sebenarnya masyarakat desa sudah memahami bagaimana skala prioritas harus dilakukan. Bagi masyarakat desa program pembangunan harus memberikan nilai manfaat bagi kehidupan masyarakat banyak. Karenanya penentuan prioritas pembangunan diharapkan dapat menjawab kebutuhan masyarakat.

Yang dapat digunakan sebagai patokan penentuan prioritas adalah daya guna, kebutuhan masyarakat, dan kuantitas yang menggunakan. Jadi intinya, dalam menentukan patokan prioritas adalah kebutuhan masyarakat, bukan keinginan; (Peserta FGD di Kecamatan Wonosari).

Indikator yang menjadi pengukur skala prioritas pun dalam pemakaiannya disepakati melalui musyawarah dan disesuaikan dengan situasi maupun kondisi daerah.

Penentuan skala prioritas biasanya kita sesuaikan dengan situasi dan kondisinya. Contoh, di tempat kami bisa memperoleh air dari sumur, kalau mau menggalinya. Cuma persoalannya, di desa ini ada sumber air yang bisa disalurkan ke semua warga, ya mending kita usahakan penyalurannya dari pada tiap orang menggali sumur. Contoh lagi di desa lain, karena di situ jauh dari sumber mata air, maka yang diprioritaskan pembangunan sumber air yang di situ dulu. Kalau yang lain masih bisa, ibaratnya memikul dengan jarak 100 meter masih ada sumber air; (Tokoh Perempuan desa yang menjadi informan Indepth interview).

Problem Akuntabilitas

Program pembangunan dapat dikatakan baik jika memenuhi unsur akuntabilitas atau dapat dipertanggungjawabkan kepada publik. Dengan demikian sebuah program pembangunan dapat dikatakan memenuhi unsur akuntabilitas jika program tersebut sesuai dengan aspirasi masyarakat, ada penanggung jawab yang jelas, dan ada proses pelaporan kepada publik.

Berkaitan dengan proses perencanaan pembangunan di Kabupaten Gunungkidul, FGD dan indepth interview menemukan dua persoalan penting.

1. Hasil proses perencanaan melalui musbangdes dan UDKP sering kali diabaikan karena pendekatan lobby atau personal biasanya lebih efektif.

2. Adanya politisasi terhadap program pembangunan yang dilaksanakan.

Sedangkan dari sisi penanggung jawab pelaksanaan terkadang muncul ketidakjelasan. Karena pada kenyataannya banyak program pembangunan yang diinisiasi oleh dinas kabupaten hanya bersifat stimulan. Hal ini biasanya terjadi pada pembangunan yang bersifat fisik. Setelah kabupaten memberikan stimulan, selanjutnya penyelesaian atas pembangunan tersebut dilanjutkan dengan swadaya masyarakat.

Menurut kabupaten, dana stimulan untuk desa untuk mendorong partisipasi. Kalau sudah ada swadaya itu artinya ada partisipasi. Yang diharapkan masyarakat sebenarnya adalah kalau bisa tidak cuma bersifat stimulan, tapi bantuan yang sifatnya khusus. Memang ada baiknya untuk merangsang partisipasi masyarakat, tapi sebenarnya itu belum seimbang dengan yang dikeluarkan masyarakat bawah; (Pamong Desa yang menjadi informan Indepth interview).

Pembangunan desa itu seyogyanya disinergikan dengan asa-asas desentralisasi, yaitu otonom dan medebewind. Yang otonom itu artinya duit diserahkan saja kepada desa, dikelola BPD, LPMD dan Lurah. Dikerjakan oleh desa. Sehingga security keuangan dan akuntabilitasnya bisa dijaga. Sedangkan yang medebewind, desa bersama BPD dan LPMD membantu proyek-proyek yang kewenangan pimpronya di kabupaten. Itu seyogyanya. Dan untuk itu mestinya tidak perlu ada partisipasi. Tidak perlu ada swadaya masyarakat. Artinya block grand saja; (Mantan Pejabat Kabupaten Gunungkidul dalam FGD di Kecamatan Wonosari).

Dari uraian di atas, dapat dilihat bahwa program-program pembangunan yang dilakukan oleh dinas dalam bentuk stimulan terkadang justru menjadi beban bagi masyarakat. Dalam logika ini memang masyarakat jadi terbebani oleh dua macam pungutan. Pertama pajak yang sudah mereka bayarkan dan kedua dana pembangunan dalam bentuk swadaya masyarakat. Karena itulah banyak akademisi yang menyebut Indonesia sebagai welfare society. Bukan negara yang memberikan subsidi kepada masyarakat untuk pembangunan dan pelayanan publik, tetapi justru masyarakat yang memberikan subsidi pembangunan kepada negara.

Beratnya beban yang dipikul oleh masyarakat serta rendahnya akuntabilitas perencanaan dan pelaksanaan pembangunan jika berlangsung secara terus menerus sangat bisa jadi akan mengakibatkan munculnya ketidakpercayaan (distrust) kepada aparat pemerintah pada khususnya dan pejabat publik pada umunya. Untuk itu, sebuah desai baru yang bisa mnejawab aspirasi masyarakat adalah sebuah kebutuhan mendesak yang harus segera diwujudkan.

Reorientasi Pembangunan Desa

Sasaran pembangunan desa umumnya masih terfokus pada penanggulangan kemiskinan melalui investasi infrastruktur dan pemberian layanan sosial. Lebih parah lagi, di tingkat lokal di Indonesia, pembangunan desa dipahami dan dipraktikkan sebagai pembangunan fisik semata. Selama ini tidak ada analisis komprehensif yang dilakukan terhadap dampak intervensi pemerintah, sebab yang lebih banyak dilakukan adalah menghitung anggaran yang telah dikeluarkan pemerintah beserta lembaga donor untuk membiayai pembangunan desa, bukan pada efisiensi, efektivitas dan keberlanjutan hasil-hasil pembangunan desa. Program-program pembangunan desa lebih memperhatikan kuantitas jumlah “yang dapat diberikan” (deliverable) pemerintah, ketimbang memperhatikan pencapaian dampak kualitatif yang penting terhadap rakyat desa, misalnya program-program yang memperbaiki kualitas hidup rakyat desa secara berkelanjutan melalui pemerintahan lokal yang otonom dan demokratis (The Government of South Africa, The Integrated Sustainable Rural Development Strategy, 2000).

Pembangunan desa lebih dari sekadar penanggulangan kemiskinan, bukan pula memberikan layanan sosial (pendidikan dan kesehatan) dan merubah wajah fisik desa. Menurut Andrew Shepher (1998), misalnya, menegaskan bahwa pembangunan desa merupakan upaya memperbaiki kesempatan hidup serta well-being individu maupun rumah tangga, khususnya kaum miskin pedesaan yang selama ini tertinggal di belakang proses pertumbuhan ekonomi. Karena itu pembangunan desa bersifat multidimensional: mengarah pada perbaikan layanan sosial, membuka kesempatan bagi rakyat desa menggali pendapatan dan pembangunan ekonomi desa, perbaikan infrastruktur fisik, memperkuat kohesi sosial dan keamanan fisik komunitas warga desa, memperkuat kapasitas desa mengelola pemerintahan dan pembangunan, membuat demokrasi dalam proses politik di desa, serta mengatasi kerentanan (sosial, ekonomi dan politik) masyarakat desa. Konsep ini menaruh perhatian pada proses memfasilitasi perubahan di komunitas desa yang memungkinkan rakyat miskin di desa memperoleh lebih, meningkatkan investasi bagi dirinya sendiri dan komunitasnya, meningkatkan kepemilikan rakyat desa merawat infrastruktur dan lain-lain. Mengikuti paradigma sustainable livelihood, pembangunan desa sebenarnya merupakan proses mengubah penghidupan masyarakat pedesaan dari kondisi yang rentan (vulnerable) menjadi berkelanjutan (sustainable) dengan mengembangkan aset yang ia miliki dan dinamika yang ada menjadi mampu ditransformasikan.

Memasuki akhir dekade 1980-an, konsep berkelanjutan sangat ditonjolkan dalam pembangunan desa, sebagai alternatif atas kegagalan pembangunan yang terfokus pada pertumbuhan ekonomi (lihat tabel …).

Tabel (…)

Pergeseran paradigma dalam pembangunan desa

Paradigma Lama	Paradigma Baru
Fokus pada pertumbuhan ekonomi	Pertumbuhan yang berkualitas dan berkelanjutan
Redistribusi oleh negara	Proses keterlibatan warga yang marginal dalam pengambilan keputusan
Otoritarianisme ditolerir sebagai harga yang harus dibayar karena pertumbuhan	Menonjolkan nilai-nilai kebebasan, otonomi, harga diri, dll.
Negara memberi subsidi pada pengusaha kecil	Negara membuat lingkungan yang memungkinkan
Negara menyedian layanan ketahanan sosial	Pengembangan institusi lokal untuk ketahanan sosial
Transfer teknologi dari negara maju	Penghargaan terhadap kearifan dan teknologi lokal; pengembangan teknologi secara partisipatoris
Transfer aset-aset berharga pada negara maju	Penguatan institusi untuk melindungi aset komunitas miskin.
Pembangunan nyata: diukur dari nilai ekonomis oleh pemerintah	Pembangunan adalah proses multidimensi dan sering tidak nyata yang dirumuskan oleh rakyat.
Sektoral	Menyeluruh
Organisasi hirarkhis untuk melaksanakan proyek	Organisasi belajar non-hirarkis
Peran negara: produser, penyelenggara, pengatur dan konsumen terbesar	Peran negara: menciptakan kerangka legal yang kondusif, membagi kekuasaan, mendorong tumbuhnya institusi-institusi masyarakat.

Sumber: diadaptasi dari A. Shepherd, Sustainable Rural Development (London: Macmillan Press, 1998), hal. 17.

Afrika Selatan adalah sebuah negara yang telah menerapkan paradigma baru pembangunan desa. Sejak pertengahan dekade 1990-an, pemerintah Afrika Selatan merumuskan orientasi dan visi baru pembangunan desa, yakni pembangunan desa berkelanjutan yang terpadu, dengan tujuan mencapai masyarakat desa yang stabil dan mempunyai kohesivitas sosial dengan institusi lokal yang tersedia, keberlanjutan ekonomi dan akses publik pada fasilitas sosial, mampu menunjukkan kemampuan dan keterampilan rakyat, guna mendukung pertumbuhan dan pembangunan. Pembangunan desa berkelanjutan yang terpadu ala Afrika Selatan tidak hanya berorientasi pada pertumbuhan ekonomi maupun penanggulangan kemiskinan, melainkan menampilkan enam agenda utama: (1) membangun infrastruktur desa; 2) Membangun demokrasi dan pembangunan lokal; 3) membangun keberlanjutan sosial (social sustainability); 4) mengembangkan pembangunan ekonomi lokal dan penghidupan masyarakat pedesaan; 5) memperkuat desentralisasi dalam pengelolaan pembangunan desa; dan 6) memperkuat kapasitas lokal untuk perencanaan dan implementasi pembangunan desa.

Pergeseran Paradigma Perencanaan

Perencanaan bukanlah sebuah master plan yang dirumuskan secara komprehensif dan sistematis oleh para ahli (insinyur, teknokrat, ekonom, administrator, dan lain-lain). Perencanaan dalam konteks pembangunan adalah sebuah pilihan dan keputusan politik yang mesti mempunyai risiko politik bagi orang banyak (rakyat). Master plan adalah penjabaran (meterialisasi) dari keputusan politik itu. Bahkan, sebagai pilihan dan keputusan politik, perencanaan selalu menjadi medan tempur antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah maupun antara pemerintah dan rakyat. Di Indonesia, kasus ketegangan antara pusat dan daerah atau kasus “pemberontakan” daerah terus-menerus muncul karena pemerintah memaksakan master plan (yang dirumuskan secara sentralistik) kepada daerah, atau hanya menempatkan daerah sebagai obyek perencanaan belaka. Di tempat lain, sejarah juga mencatat bahwa begitu banyak proyek pembangunan (industri, pertambangan, jalan, waduk, energi listrik, sampah, dan lain-lain) sering bermasalah, menimbulkan ketegangan yang serius antara pemerintah dan rakyat, antara lain karena perencanaan hanya dipahami sebagai master plan yang disusun tanpa mendengarkan aspirasi rakyat banyak.

Tentu ada banyak solusi untuk mengatasi ketegangan antara pusat dan daerah maupun antara pemerintah dan rakyat dalam perencanaan. Desentralisasi merupakan solusi untuk memotong mata rantai sentralisasi, mengurangi dominasi pusat, sekaligus mengatasi ketegangan antara pusat dan daerah dalam perencanaan pembangunan. Sedangkan demokrasi merupakan jawaban atas ketegangan antara pemerintah dan rakyat. Demokrasi mengajarkan tentang perlunya perencanaan partisipatif untuk membuat perencanaan betul-betul relevan dan legitimate di mata rakyat, serta mengurangi risiko benturan antara pemerintah dan rakyat. Sekarang berkembang keyakinan baru di banyak kalangan bahwa perencanaan tidak perlu dijadikan medan tempur, melainkan harus diperlakukan sebagai arena mempertemukan antara visi-misi besar pemerintah dengan aspirasi dan prakarsa masyarakat. Perencanaan bukan lagi sebagai sebuah keputusan politik dari pihak yang memerintah untuk diterapkan kepada yang diperintah, melainkan sebagai arena bersama untuk membangun kemitraan antara pemerintah dan masyarakat. Sejak 1980-an terus-menrus terjadi revitalisasi pemikiran tentang perencanaan yang bergerak dari negara ke masyarakat, dari sentralisasi ke desentralisasi, dari pusat ke lokal, dari pembinaan ke pemberdayaan, dari obyek ke subyek, dari otokratis ke demokratis, dari oligarkhis ke partisipatif, dan dari instruksi ke kemitraan.

Kotak 1: Pergeseran cara pandang perencanaan

Dari negara ke masyarakat.
Dari sentralisasi ke desentralisasi.
Dari pusat ke lokal.
Dari pembinaan ke pemberdayaan,
Dari obyek ke subyek.
Dari otokratis ke demokratis.
Dari oligarkhis ke partisipatif.
Dan dari instruksi ke kemitraan.

Pergeseran yang memberi tempat terhormat kepada rakyat itu bermula dari rekayasa intelektual dan advokasi lapangan sejak 1980-an. Pemikiran tentang pembangunan yang berpusat kepada rakyat merupakan perintis awal yang membongkar habis developmentalisme dan sentralisme 1970-an, sekaligus mempromosikan cara pandang baru yang berpihak kepada lokal dan rakyat (Robert Chamber 1983; David Korten, 1987). Era 1990-an perdebatan studi pemerintahan dan pembangunan jauh lebih keras. Dalam konteks pembangunan muncul wacana “pembangunan partisipatoris” yang mengusung partisipasi maupun keterlibatan kaum marginal dan perempuan dalam perumusan kebijakan. Di lini pemerintahan berkembang pula wacana kewargaan (citizenship) dan good governance yang kian memperkuat agenda desentralisasi dan demokratisasi. Emma Jones dan John Gaventa (2002), misalnya, mencatat bahwa pergeseran cara pandang itu lebih mengedepankan penguatan relasi baru antara hak asasi dan pembangunan, yang melahirkan “pendekatan pembangunan yang berbasis pada hak” (rights-based approach to development). Pada saat yang sama pertautan antara partisipasi dan good governance melahirkan semangat baru partisipasi warga (citizenship participation). Dibentuk oleh gerakan paralel antara hak asasi dan pemikiran pembangunan, partisipasi warga dikerangkai ulang dan bahkan diyakini sebagai hak fundamental manusia dan warga, sekaligus sebagai prasyarat bagi pembentukan hak-hak lainnya.

Desentralisasi Pembangunan Desa

Desentralisasi umummnya berbicara tentang pembagian kekuasaan, kewenangan, tanggungjawab dan sumberdaya (fiskal) dari negara (pemerintah nasional) ke pemerintah lokal (Philip Mawhood, 1983; Brian C. Smith, 1985); Paul S. Maro, 1990; Dennis Rondinelli, 1998; UNDP, 1998; Jennie Litvack and Jessica Seddon, 1999). Pembagian itu diletakkan dalam konteks relasi antara pemerintah pusat, provinsi, kabupate/kota dan desa. Pada umumnya desentralisasi mengambil tiga bentuk utama. Pertama, desentralisasi politik, terutama terfokus pada pembagian kewenangan kepada pemerintah lokal, termasuk kepada desa. Kedua, desentralisasi pembangunan, yakni memberikan kewenangan kepada pemerintah lokal untuk merencanakan sendiri agenda pembangunan lokal (local-self development planning) atau sering disebut decentralized development planning. Ketiga, desentralisasi fiskal, yakni transfer keuangan dari pusat ke daerah, menciptakan perimbangan keuangan pusat-daerah, serta memberikan kekuasaan daerah untuk menarik pajak (taxing power), sehingga dana yang didaerahkan bisa untuk membiayai pengelolaan kewenangan dan pembangunan di tingkat lokal.

Dengan skema desentralisasi seperti itu sebenarnya dimaksudkan untuk mendekatkan perencanaan pembangunan dan pelayanan publik kepada masyarakat lokal, membangkitkan potensi dan prakarsa lokal, meningkatkan akuntabilitas publik pemerintah lokal, memperkuat partisipasi (voice, akses dan kontrol) masyarakat dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan daerah. Di sisi lain, desentralisasi juga merupakan alternatif atas sentralisasi dan memangkas jalur-jalur birokrasi yang hirarkhis dan inefisien.

Pemerintah lokal umumnya tahu betul tentang kebutuhan dan pilihan lokal ketimbang pemerintah pusat, yang punya kapasitas terbatas untuk mengumpulkan informasi. Dalam desentralisasi, secara teoretis, monitoring dan kontrol pelaku lokal oleh komunitas lokal adalah lebih mudah. Pemerintah lokal mungkin lebih akuntabel, lebih responsif terhadap rakyat miskin dan lebih baik dalam memberikan ruang partisipasi rakyat miskin dalam proses politik. Pembuatan keputusan pada tingkat lokal memberikan tanggung jawab, kepemilikan, menjadi dorongan yang lebih kuat kepada aktor-aktor lokal, dan informasi lokal dapat sering mengidentifikasi cara-cara penyediaan layanan publik yang lebih murah dan lebih tepat (Bardhan, 1997a).

Besley (1997) membuat pendekatan penanggulangan kemiskinan ke dalam dua alternatif: teknokratik atau institutional. Yang pertama menekankan target dan menyelidiki bentuk program mobilisasi sumberdaya yang terbatas kepada rakyat miskin. Pendekatan yang kedua mencatat, bahwa rakyat miskin kekurangan kekuasaan politik, dan menegaskan bahwa ketidakmampuan birokrasi dan korupsi mengganggu pelayanan publik. Karena itu penanggulangan kemiskinan butuh pengembangan institusi, dan perubahan struktur politik, perbaikan tata pemerintahan, dan perubahan sikap terhadap rakyat miskin. Desentralisasi mempunyai implikasi untuk dua-duanya dari dua pendekatan yang luas ini. Desentralisasi memfasilitasi bentuk program teknokratik yang lebih efektif, seperti target daerah mungkin dipermudah, akuntabilitas birokrasi mungkin diperkuat, dan pengelolaan program penanggulangan kemiskinan mungkin ditingkatkan. Juga desentralisasi dapat menawarkan kerangka kerja legal dan bertindak sebagai sebuah alat pendekatan institusi terhadap pengurangan kemiskinan., seperti desentralisasi mungkin meningkatkan kekuasaan politik rakyat miskin melalui partisipasi yang meningkat.

Mengambil dua golongan pendekatan penanggulangan kemiskinan yang luas ini sebagai sebuah dasar, kita bisa bergerak dari pendukung dan penolak desentralisasi ke arah sebuah kerangka kerja konseptual. Kami secara esensial membedakan antara dua rangkaian hubungan: hubungan pemberdayaan politik dan hubungan efisiensi. Pertama, pada sebuah latar ekonomi politik, desentralisasi meningkatkan partisipasi rakyat miskin, difasilitasi oleh kekuasaan pengawasan yang meningkat dan peningkatan pilihan investasi pro-poor. Kedua, dari perspektif manajemen ekonomi, desentralisasi membantu pemerintah lokal memperbaiki efisiensi penyelenggaraan pelayanan publik kepada rakyat miskin dan efisiensi penargetan program penyerah-terimaan. Sementara pertimbangan efisiensi dan persamaan digambarkan dalam posisi independen. Dengan melibatkan rakyat miskin dalam menjalankan, memantau dan mengevaluasi penyelenggaraan pelayanan publik pada tingkat lokal, akuntabilitas pemerintah lokal meningkat mengarah pada efisiensi penyediaan barang publik yang lebih banyak.

Desentralisasi adalah sebuah cara untuk memungkinkan masyarakat sipil ikut serta dalam proses kebijakan dan dengan demikian, untuk meningkatkan transparansi dan predictability pembuatan keputusan. Pemerintah lokal umumnya lebih tahu tentang, dan lebih tanggap terhadap, kebutuhan pilihan penduduk lokal daripada pemerintah pusat. Adalah lebih mudah bagi mereka untuk mengidentifikasi dan menjangkau rakyat miskin selama politik lokal memungkinkan ini. Desentralisasi juga mempunyai keuntungan utama bahwa pejabat lokal dapat secara lebih mudah diawasi dan dikendalikan oleh komunitas lokal daripada para pejabat di pemerintah pusat, jika peraturan hukum ada di tingkat lokal.

Di Indonesia, tiga bentuk desentralisasi itu sudah dilaksanakan berdasarkan UU No. 22/1999. Kabupaten/kota menjadi basis desentralisasi (otonomi daerah), yang mempunyai kewenangan seluas-luasnya untuk mengelola rumah tangga sendiri, melakukan perencanaan sendiri (self-planning), memperoleh dana perimbangan secara memadai dan beerwenang secara otonom menggunakan anggaran sesuai dengan kewenangan dan pembangunan yang dikelolanya. Dalam hal pembangunan misalnya, telah terjadi pemotongan jalur perencanaan dari daerah ke pusat, sehingga daerah mempunyai kewenangan penuh untuk merencanakan pembangunan. Alur perencanaan dari bawah (bottom-up planning) tidak perlu lagi dibawa ke Jakarta, melainkan cukup dihentikan di level kabupaten/kota. Karena itu, desentralisasi pembangunan tidak hanya mewadahi proses perencanaan dari bawah (bottom up planning), tetapi juga terjadi lompatan yang luar biasa menuju desentralized planning atau local-self planning. Dalam konteks desentralised planning tersebut ada tiga skema pembagian peran antara pemerintah pusat, daerah dan desa.

Kotak 4: Tiga skema desentralisasi desa

· Politik: pembagian kewenangan dan tanggungjawab kepada desa untuk mengelola pelayanan publik dasar.

· Pembangunan: kewenangan desa untuk membuat perencanaan sendiri (village-self planning).

· Fiskal: alokasi dana perimbangan desa untuk membiayai urusan pemerintahan dan pembangunan. Juga taxing power bagi desa.

Pertama, peran pemerintah pusat dan propinsi. Pemerintah pusat tentu akan keliru besar bila departemen-departemen di pusat mempunyai proyek (perencanaan, penganggaran dan pengendalian) tersendiri dalam pembangunan desa. Yang dibutuhkan dari pemerintah pusat adalah: (1) undang-undang pemerintahan daerah yang menegaskan desentralisasi desa; (2) Kebijakan dan anggaran nasional yang afirmatif dan responsif terhadap desa; dan (3) visi besar, koordinasi, fasilitasi, dan supervisi terhadap kabupaten/kota. Pendanaan dari pusat seharusnya dialokasikan kepada kabupaten/kota, bukan ditangani sendiri secara sentralistik, sehingga skema desentralisasi bisa berjalan secara efektif.

Kedua, peran pemerintah kabupaten/kota. Pemerintah kabupaten/kota seharusnya mempunyai perencanaan sektoral yang terpadu tentang pembangunan desa, sehingga bisa menghilangkan rebutan dan ketumpangtindihan proyek-proyek pembangunan desa. Dalam konteks ini perlu dibuat rencana strategis dalam bentuk keranjang besar program pembangunan desa, yang sesuai dengan batas-batas kewenangan kabupaten/kota. Keranjang program yang terpadu tersebut bisa didanai dengan APBD maupun alokasi dana khusus dari pemerintah pusat. Pendanaan dari pusat ini pun sebenarnya bisa diintegrasikan ke dalam APBD. Di sisi lain, pemerintah kabupaten/kota seharusnya juga membagi kewenangan secara proporsional kepada desa yang diikuti juga dengan alokasi dana desa (ADD).

Ketiga, perlunya pengembangan loal self-planning di tingkat desa. Artinya, desa merencanakan sendiri program pembangunan desa sesuai dengan batas-batas kewenangan yang didesentralisasikan kepada desa, yang juga didukung dengan desentralisasi keuangan kepada desa, misalnya melalui skema alokasi dana desa (ADD). Skema pendanaan pembangunan desa di level desa (baik yang bersumber dari PADES, ADD maupun dana alokasi khusus dari pemerintah supradesa) seharusnya dikelola dengan skema budgeter, yakni dimasukkan dalam APBDES. Tentu saja APBDES ini harus mencerminkan rencana strategis desa yang disusun secara partisipatif dan sesuai dengan kebutuhan masyarakat.

Demokratisasi Pembangunan Desa

Sejak paradigma pembangunan desa yang berbasis pada rakyat, demokrasi merupakan elemen sangat penting, sebagai bagian dari proses pembangunan, sekaligus sebagai alat dan tujuan pembangunan desa. Rakyat dalam konteks ini menempati posisi sentral (subyek) dalam pembangunan, mulai dari perencanaan sampai dengan evaluasi pembangunan. Mengapa demokrasi penting dalam pembangunan desa? Pertama, pembangunan desa tentu bukan sekadar masalah teknis dan ekonomis, tetapi juga terkait dengan masalah politik. Berbagai agenda dalam pembangunan desa (prioritas program, pelibatan stakeholders, alokasi anggaran dan lain-lain), merupakan pilihan dan keputusan politik. Agar keputusan politik tersebut aspiratif, akomodatif, dan tepat sasaran, maka dibutuhkan proses demokrasi di dalamnya. Kedua, pembangunan desa merupakan bidang governance, yang dikelola dengan melibatkan pemerintah desa dan unsur-unsur masyarakat. Pembangunan tentu bukan hanya menjadi domain pemerintah desa, meskipun ia mempunyai kewenangan dan tanggungjawab terbesar, tetapi juga harus melibatkan stakeholder di luar pemerintah. Keterlibatan (partisipasi) itulah yang kita sebut dengan demokrasi. Ketiga, berdasarkan pengalaman selama ini, pembangunan desa bekerja tanpa melalui proses yang demokratis, melainkan didominasi oleh elite desa. Keputusan-keputusan politik yang penting mengenai agenda pembangunan desa ditentukan secara terbatas oleh elite-elite desa. Yang lebih menyolok lagi, dominasi elite desa itu selama ini menghasilkan manipulasi dan korupsi terhadap sumberdaya desa, yang kemudian menciptakan ketidakadilan dan kemiskinan.

Bagaimana disain dan proses demokratisasi dalam konteks pembangunan desa? Di setiap desa sudah lama ada pemilihan kepala desa secara demokratis, juga sudah ada tradisi musyawarah yang terbatas untuk pengambilan keputusan. Demokrasi lebih dari itu. Pemerintahan yang demokratis (democratic governance) mengajarkan bahwa penyelenggaraan pemerintahan berawal “dari” partisipasi masyarakat, dikelola secara akuntabel dan transparan “oleh” wakil-wakil yang dipercaya masyarakat, serta dimanfaatkan secara responsif “untuk” kebutuhan masyarakat. Dalam memahami demokrasi desa, kita tidak boleh terjebak pada seremonial, prosedur dan lembaga yang tampak di permukaan. Prosedur dan lembaga demokrasi memang sangat penting, tetapi tidak mencukupi. Yang lebih penting dalam demokrasi adalah proses dan hubungan antara rakyat secara substantif. Pemilihan kepala desa juga penting tetapi yang lebih penting dalam proses politik sehari-hari yang melibatkan bagaimana hubungan antara pemerintah desa, perwakilan desa (BPD) dan masyarakat. Dalam konteks ini, saya memahami dam meletakkan demokrasi (yang relevan dengan konteks desa) ke dalam empat ranah utama: pengelolaan kebijakan atau regulasi desa; kepemimpinan dan penyelenggaraan pemerintahan desa; perwakilan rakyat, serta partisipasi masyarakat dalam pemerintahan dan pembangunan.

a. Pengelolaan kebijakan desa berbasis masyarakat

Sebuah kebijakan (peraturan desa) yang demokratis apabila berbasis masyarakat: berasal dari partisipasi masyarakat, dikelola secara bertanggungjawab dan transparan oleh masyarakat dan digunakan untuk memberikan manfaat kepada masyarakat. Dari sisi konteks, peraturan desa berbasis masyarakat (demokratis) berarti setiap perdes harus relevan dengan konteks kebutuhan dan aspirasi masyarakat. Dengan kalimat lain, perdes yang dibuat memang dimaksudkan untuk menjawab kebutuhan masyarakat, bukan sekadar merumuskan keinginan elite desa atau hanya untuk menjalankan instruksi dari pemerintah supradesa. Dari sisi kontens (substansi), prinsip dasarnya bahwa peraturan desa lebih bersifat membatasi yang berkuasa dan sekaligus melindungi rakyat yang lemah. Paling tidak, perdes harus memberikan ketegasan tentang akuntabilitas pemerintah desa dan BPD dalam mengelola pemerintahan desa. Dipandang dari “manfaat untuk rakyat”, perdes dimaksudkan untuk mendorong pemberdayaan masyarakat: memberi ruang bagi pengembangan kreasi, potensi dan inovasi masyarakat; memberikan kepastian masyarakat untuk mengakses terhadap barang-barang publik; memberikan ruang bagi partisipasi masyarakat dalam proses pemerintahan dan pembangunan desa. Sedangkan untuk menciptakan ketertiban dan keseimbangan, perdes harus bersifat membatasi: mencegah eksploitasi terhadap sumberdaya alam dan warga masyarakat; melarang perusakaan terhadap lingkungan, mencegah perbuatan kriminal; mencegah dominasi suatu kelompok kepada kelompok lain, dan seterusnya.

Sesuai dengan logika demokrasi, perdes berbasis masyarakat (demokratis) disusun melalui proses siklus kebijakan publik yang demokratis: artikulasi, agregasi, formulasi, konsultasi publik, revisi atas formulasi, legislasi, sosialisasi, implementasi, kontrol dan evaluasi. Dalam setiap sequen ini, masyarakat mempunyai ruang (akses) untuk terlibat aktif menyampaikan suaranya.

b. Kepemimpinan dan kepemerintahan yang demokratis

Pemerintahan di Indonesia telah lama tidak menumbuhkan kultur leadership yang transformatif, melainkan hanya menumbuhkan budaya priyayi, perhambaan, klientelisme, birokratis dan headship. Masalah ini merupakan tantangan serius bagi pembaharuan kepemimpinan dan kepemerintahan desa. Kepemimpinan di desa tidak bisa lagi dimaknai sebagai priyayi benevolent dan kepemimpinan birokratis, melainkan harus digerakkan menuju kepemimpinan transformatif. Yaitu para pemimpin desa yang tidak hanya rajin beranjangsana, melainkan para pemimpin yang mampu mengarahkan visi jangka panjang, menggerakan komitmen warga desa, membangkitkan kreasi dan potensi desa.

Pemerintah desa, tentu, tidak lagi merupakan institusi tradisional yang dibingkai dengan tradisi komunalisme. Pemerintah desa adalah bagian dari birokrasi negara modern yang bertugas mengelola barang-barang publik, termasuk melakukan pungutan pajak pada warga masyarakat. Sebagai institusi modern, pemerintah desa tidak cukup hanya memainkan legitimasi simbolik dan sosial, tetapi harus membangun legitimasi yang dibangun dari dimensi kinerja politik dan ekonomi. Legitimasi ini harus melewati batas-batas pengelolaan kekuasaan dan kekayaan secara personal di tangan kepala desa, seraya dilembagakan dalam sistem yang impersonal.

Legitimasi pemerintah desa mau tidak mau harus disandarkan pada prinsip akuntabilitas, transparansi dan responsivitas. Pertama, akuntabilitas menunjuk pada institusi dam proses checks and balances dalam penyelenggaraan pemerintahan. Akuntabilitas juga berarti menyelenggarakan penghitungan (account) terhadap sumber daya atau kewenangan yang digunakan. Pemerintah desa disebut akuntabel bila mengemban amanat, mandat dan kepercayaan yang diberikan oleh warga. Secara gampang, pemerintah desa disebut akuntabel bila menjalankan tugas-tugasnya dengan baik, tidak melakukan penyimpangan, tidak berbuat korupsi, tidak menjual tanah kas desa untuk kepentingan pribadi, dan seterusnya.

Kedua, transparansi (keterbukaan) dalam pengelolaan kebijakan, keuangan dan pelayanan publik. Transparansi berarti terbukanya akses bagi semua pihak yang berkepentingan terhadap setiap informasi mengenai kebijakan, keuangan dan pelayanan. Artinya, transparansi dibangun atas pijakan kebebasan arus informasi yang memadai disediakan untuk dipahami dan dapat dipantau atau menerima umpan balik dari masyarakat. Transparansi tentu mengurangi tingkat ketidakpastian dalam proses pengambilan keputusan dan implementasi kebijakan desa, termasuk alokasi anggaran desa. Sebagai sebuah media akuntabilitas, transparansi dapat membantu mempersempit peluang korupsi di kalangan pamong desa karena terbukanya segala proses pengambilan keputusan oleh masyarakat luas.

Ketiga, responsivitas atau daya tanggap pemerintah desa. Pemerintah desa dan BPD harus mampu dan tanggap terhadap aspirasi maupun kebutuhan masyarakat, yang kemudian dijadikan sebagai preferensi utama pengambilan keputusan di desa. Responsif bukan hanya berarti pamong desa selalu siap-sedia memberikan uluran tangan ketika warga masyarakat membutuhkan bantuan dan pelayanan. Responsif berarti melakukan artikulasi terhadap aspirasi dan kebutuhan masyarakat, yang kemudian mengolahnya menjadi prioritas kebutuhan dan memformulasikannya menjadi kebijakan desa. Pemerintah desa yang mengambil kebijakan berdasarkan preferensi segelintir elite atau hanya bersandar pada keinginan kepala desa sendiri, berarti pemerintah desa itu tidak responsif. Apakah betul pembangunan prasarana fisik desa merupakan kebutuhan mendesak (prioritas) seluruh warga masyarakat? Apakah rumah tangga miskin membutuhkan jalan-jalan yang baik dan rela membayar pungutan untuk proyek pembangunan jalan? Karena itu, pemerintah desa bisa disebut responsif jika membuat kebijakan dan mengalokasikan anggaran desa secara memadai untuk mengangkat hidup rumah tangga miskin ataupun mendukung peningkatan ekonomi produktif rumah tangga.

c. Lembaga Perwakilan Yang Demokratis

Demokrasi mengajarkan bahwa kekuasaan pemerintahan harus disebarkan ke dalam lembaga eksekutif, legislatif dan yudikatif. Di desa, selain ada kepala desa yang dipilih secara langsung, juga ada lembaga perwakilan rakyat, yang menurut UU No. 22/1999 disebut sebagai badan perwakilan desa (BPD), sebuah lembaga legislatif desa yang menggantikan lembaga korporatis lama, yakni Lembaga Musyawarah Desa. BPD adalah aktor yang melakukan kontrol untuk mewujudkan akuntabilitas pemerintah desa. Dalam melakukan kontrol kebijakan dan keuangan, BPD mempunyai kewenangan dan hak untuk menyatakan pendapat, dengar pendapat, bertanya, penyelidikan lapangan dan memanggil pamong desa. Ketika ruang BPD ini dimainkan dengan baik secara impersonal, maka akan memberikan kontribusi yang luar biasa terhadap akuntabilitas pemerintah desa. Meskipun tidak ditegaskan dalam perangkat peraturan, menurut standar proses politik, masyarakat juga mempunyai ruang untuk melalukan kontrol dan meminta pertanggungjawaban pemerintah desa. Pemerintah desa, sebaliknya, wajib menyampaikan pertanggungjawaban (Laporan Pertanggungjawaban- LPJ) tidak hanya kepada BPD, melainkan juga kepada masyarakat. Ketika kepala desa keliling beranjangsana ke berbagai komunitas tidak hanya digunakan untuk membangun legitimasi simbolik, tetapi juga sebagai arena untuk menyampaikan pertanggungjawaban kepada warga.

Keberadaan BPD bisa disebut demokratis bila memenuhi kriteria sebagai berikut:

· Representatif, artinya BPD tidak hanya wadah bagi elite desa, melainkan lebih mewakili berbagai kelompok sosial yang ada di desa: buruh tani, nelayanan, perempuan, pemuda, dan lain-lain.

· Aspiratif, artinya BPD secara proaktif menjaring aspirasi masyarakat sebagai bahan masukan bagi perumusan kebijakan dan Perdes.

· Menjalankan kontrol secara efektif terhadap penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan desa.

d. Partisipasi Masyarakat

Jika pandangan yang berpusat pada negara memahami demokrasi dari sisi akuntabilitas, transparansi dan responsivitas penyelenggaraan pemerintahan, maka pandangan dari masyarakat memahami bahwa pilar utama demokrasi adalah masyarakat sipil (civil society). Sebuah pandangan dari masyarakat melihat demokratisasi bukan sekadar sebagai suatu periode transisi terbatas dari satu set aturan-aturan rezim formal ke satu set lainnya, tetapi lebih sebagai sebuah proses berkesinambungan, sebuah tantangan abadi, sebuah perjuangan yang terus berulang. Proses inilah yang menjadi domain masyarakat sipil. Masyarakat sipil adalah lingkup kehidupan sosial terorganisir yang terbuka, sukarela, timbul dengan sendirinya (self-generating), setidaknya berswadaya secara parsial, otonom dari negara, dan terikat oleh suatu tatanan legal atau seperangkat nilai-nilai bersama. Masyarakat sipil berbeda dari "masyarakat" secara umum dalam hal ia melibatkan warga yang bertindak secara kolektif dalam sebuah lingkup publik untuk mengekspresikan kepentingan-kepentingan, hasrat, preferensi, dan ide-ide mereka, untuk bertukar informasi. untuk mencapai sasaran kolektif, untuk mengajukan tuntutan pada negara, untuk memperbaiki struktur dan perfungsian negara, dan untuk menekan para pejabat negara lebih akuntabel.

Teori demokrasi mengajarkan bahwa demokratisasi membutuhkan hadirnya masyarakat sipil yang terorganisir secara kuat, mandiri, semarak, pluralis, beradab, dan partisipatif. Partisipasi merupakan kata kunci utama dalam masyarakat sipil yang menghubungkan antara rakyat biasa (ordinary people) dengan pemerintah. Partisipasi bukan sekadar keterlibatan masyarakat dalam pemilihan kepala desa dan BPD, tetapi juga partisipasi dalam kehidupan sehari-hari yang berurusan dengan pembangunan dan pemerintahan desa. Secara teoretis, partisipasi adalah keterlibatan secara terbuka (inclusion) dan keikutsertaan (involvement). Keduanya mengandung kesamaan tetapi berbeda titik tekannya. Inclusion menyangkut siapa saja yang terlibat, sedangkan involvement berbicara tentang bagaimana masyarakat terlibat. Keterlibatan berarti memberi ruang bagi siapa saja untuk terlibat dalam proses politik, terutama kelompok-kelompok masyarakat miskin, minoritas, rakyat kecil, perempuan, dan kelompok-kelompok marginal lainnya.

Secara substantif partisipasi mencakup tiga hal. Pertama, voice (suara): setiap warga mempunyai hak dan ruang untuk menyampaikan suaranya dalam proses pemerintahan. Pemerintah, sebaliknya, mengakomodasi setiap suara yang berkembang dalam masyarakat yang kemudian dijadikan sebagai basis pembuatan keputusan. Kedua, akses, yakni setiap warga mempunyai kesempatan untuk mengakses atau mempengaruhi pembuatan kebijakan, termasuk akses dalam layanan publik. Ketiga, kontrol, yakni setiap warga atau elemen-elemen masyarakat mempunyai kesempatan dan hak untuk melakukan pengawasan (kontrol) terhadap jalannya pemerintahan maupun pengelolaan kebijakan dan keuangan pemerintah.

Dalam konteks pembangunan dan pemerintahan desa, partisipasi masyarakat terbentang dari proses pembuatan keputusan hingga evaluasi. Proses ini tidak semata didominasi oleh elite-elite desa (pamong desa, BPD, pengurus RT maupun pemuka masyarakat), melainkan juga melibatkan unsur-unsur lain seperti perempuan, pemuda, kaum tani, buruh, dan sebagainya. Dari sisi proses, keterlibatan masyarakat biasa bukan dalam konteks mendukung kebijakan desa atau sekadar menerima sosialisasi kebijakan desa, melainkan ikut menentukan kebijakan desa sejak awal. Partisipasi dalam pembangunan desa, misalnya, bisa dilihat dari keterlibatan masyarakat dalam merumuskan kebijakan pembangunan (rencana strategis desa, program pembangunan dan APBDES, dan lain-lain), antara lain melalui forum RT, musbangdus, musbangdes maupun rembug desa. Forum-forum itu juga bisa digunakan bagi pemerintah desa untuk mengelola akuntabilitas dan transparansi, sementara bagi masyarakat bisa digunakan untuk voice, akses dan kontrol terhadap pemerintah desa.

Kontrol masyarakat terhadap elite lokal merupakan indikator penting dalam partisipasi, sebagai arena yang memungkinkan elite lokal itu bertanggungjawab dan tanggap terhadap kepentingan warga. Kontrol bisa dilakukan dengan hadirnya institusi pemantau (watch dogs), dan yang lebih penting adalah terlembaganya mekanisme petisi, mosi tidak percaya, atau recalling terhadap elite lokal oleh masyarakat. Masyarakat pemilih (konstituen), misalnya, bisa menarik diri terhadap wakil rakyat yang terbukti tidak bertanggungjawab atau tidak menjalankan amanat rakyat. Tentu saja ruang kontrol masyarakat harus dilegalkan dalam aturan main baik Undang-undang, Peraturan Daerah maupun Peraturan Desa.

Membangun civil society maupun masyarakat partisipatif di desa tidak harus berangkat dari titik nol. Meski sebagian besar organisasi di desa bersifat korporatis (bentukan dari atas secara seragam), tetapi organisasi itu bisa dibingkai ulang dengan bersandar pada prinsip partisipasi. Masyarakat bisa memanfaatkan organisasi-organisasi lokal (RT, RW, LKMD, LPMD, PKK, arisan, karang taruna, kelompok tani, dan lain-lain), bukan hanya untuk seremonial atau self-help, tetapi juga bisa digunakan sebagai basis partisipasi dalam pembangunan dan pemerintahan desa.

Persoalannya, bagaimana manfaat dan relevansi demokrasi desa dalam konteks pembangunan desa? Apakah demokrasi menghasilkan kesejahteraan atau kualitas hidup masyarakat, atau apakah demokrasi sanggup mengurangi kemiskinan desa? Memang hubungan antara demokrasi dan pengurangan kemiskinan susah direkonstruksi. Di Indonesia, kepercayaan pubik terhadap relasi antara demokrasi dan pengurangan kemiskinan juga sangat rendah. Orang sering sering mengatakan, promosi demokrasi di tengah-tengah kemiskinan adalah suatu utopia yang membahayakan. “Bagaimana mungkin rakyat yang lapar diajak berpikir tentang demokrasi. Apa betul rakyat desa butuh demokrasi”, demikian kira-kira pendapat banyak orang yang sering saya dengar. Karena itu solusinya, kata banyak orang, mendahulukan peningkatan kesejahteraan rakyat jauh lebih penting ketimbang membangun demokrasi.

Tetapi argumen pragmatis itu sebenarnya lemah dari sisi pemikiran maupun secara empirik. Orang sering berpikir demokrasi hanya dalam konteks yang terbatas, yaitu kebebasan rakyat dan hadirnya lembaga perwakilan rakyat yang kuat. Padahal demokrasi juga bisa dibaca dari sisi pemerintah, yakni akuntabilitas dan responsivitas pemerintah terhadap masyarakat. Dari sisi empirik ada banyak bukti yang kuat bahwa kegagalan kebijakan pembangunan pedesaan selama ini bukan semata karena kebijakan yang tidak berkualitas, melainkan proses kebijakan yang tidak dibingkai dalam setting demokrasi. Pelaksanaan kebijakan yang sering diwarnai dengan praktik-praktik salah urus, asal-asalan, kebocoran, korupsi, atau salah sasaran karena lemahnya transparansi, akuntabilitas maupun responsivitas pejabat pemerintah, serta lemahnya partisipasi (voice, akses, dan kontrol) masyarakat. Pada level yang lebih tinggi, munculnya raja-raja kecil maupun praktik korupsi yang merajalela di daerah bukan karena otonomi daerah sebagai kambing hitamnya, melainkan karena tidak adanya demokrasi (partisipasi, akuntabilitas, transparansi dan responsivitas) di daerah. Orang sering sudah puas mengatakan demokrasi kalau sudah ada lembaga-lembaga demokrasi formal yang dihasilkan oleh pemilihan umum yang demokratis. Di level desa, orang sering sudah puas mengatakan demokrasi karena keberadaan kepala desa dan Badan Perwakilan Desa yang dipilih secara demokratis.

Memang demokrasi tidak secara langsung mengurangi kemiskinan, apalagi membuat kenyang perut rakyat miskin seketika. Toh pengurangan kemiskinan bukan berarti memberi santunan atau sedekah secara langsung kepada rakyat miskin, tetapi harus dengan kebijakan yang lebih rumit, yang memungkinkan orang miskin mempunyai ruang dan akses secara memadai. Demokrasi (partisipasi, akuntabilitas, transparansi dan responsivitas) tentu saja akan membuka ruang bagi proses belajar, menciptakan hubungan antara pejabat dengan rakyat miskin secara lebih manusiawi, membangkitkan kesadaran dan potensi rakyat miskin, membuka kesempatan akses politik bagi kaum miskin, membuat pejabat publik lebih bertanggungjawab, mengurangi praktik-praktik kebocoran dalam alokasi dana yang memungkinkan program lebih tepat sasaran untuk kaum miskin, dan seterusnya. Proses kebijakan yang lebih partisipatif dan responsif tentu memungkinkan lahirnya kebijakan yang relevan dengan kebutuhan kaum miskin, bukan sekadar kebijakan yang bias preferensi eitee.

Proses membangun demokrasi dan pengurangan kemiskinan sebenarnya bisa berjalan bersama secara simultan. Pengurangan kemiskinan tidak harus didahulukan, sementara demokrasi diabaikan. Demikian juga, agenda pengurangan kemiskinan tidak harus menunggu lahirnya setting demokrasi yang lebih kondusif. Dalam konteks ini, demokrasi bisa menjadi proses dan metode yang diterapkan untuk mengelola kebijakan pengurangan kemiskinan. Yaitu, bagaimana membicarakan dan melaksanakan program-program pengurangan kemiskinan secara demokratis, melalui proses belajar bersama antara pemerintah dengan masyarakat.

Lalu bagaimana keterkaitan antara desentralisasi-demokrasi dengan pengurangan kemiskinan di desa? Dari isi sejumlah literatur yang bisa dilacak dapat ditemukan hubungan relatif lemah antara desentralisasi-demokrasi dan pengurangan kemiskinan (misal Blair, 2000; Crook dan Manor, 1998; Crook dan Sverrisson, 2001; Golooba-Mutebi, 2000; Manor, 1999; Moore dan Putzel, 1999; Rahman, 2001). Meskipun langkah besar pada pelimpahan kekuasaan kepada lembaga lokal yang dipilih secara demokratis, desentralisasi di Colombia, Brazil dan West Bengal tampak mencapai sedikit tentang pengurangan kemiskinan atau perbaikan perbedaan (disparity) daerah (Crook dan Sverrisson, 2001: 37-9). Kesimpulan Manor (1999: 106-8) tentang pengalaman di Bolivia, India dan Bangladesh sama-sama pesimis.

Temuan itu meningkatkan sejumlah perhatian tentang viabilitas mendorong pengurangan kemiskinan melalui desentralisasi-demokrasi. Pertama, mereka mengemukakan bahwa bentuk desentralisasi-demokrasi paling berhasil pun tidak mampu mengatasi perbedaan (disparity) ekonomi dan politik, dalam dan antar daerah. Ini, pada gilirannya, menyoroti persoalan peningkatan pendapatan di wilayah desa, di mana surplus ekonomi (dan oleh karena itu penghasilan yang dapat dikenai pajak) cukup jarang. Di sini penting untuk mengakui bahwa program pembangunan sangat sering merupakan subjek untuk regional bias. Ini dapat mengambil banyak bentuk, termasuk bias daerah yang relatif subur dan berkembang dengan baik, bias perkotaan dan bias politik pada wilayah di mana aktor lokal sangat berpengaruh. Anggapan bahwa pemerintah serius melakukan pelimpahan kekuasaan kepada lembaga lokal, kebijakan dasar ini dapat juga secara mendalam mengancam eitee nasional (Moore dan Putzel, 1999). Bahkan ketika pemerintah pusat membiarkan kreasi daerah, mereka masih dapat melaksanakan kontrol yang besar dengan menetapkan sasaran kinerja, mekanisme pelaporan dan semacamnya (Manor, 1999; 60-1; Moore dan Putzel, 1999: 20-1).

Kedua, mereka menyatakan ketegangan mendasar antara ketimpangan desa dan demokrasi lokal. Hal penting di sini adalah bahwa kemiskinan mempunyai pengaruh yang memperlemah kemampuan untuk ikut serta dalam proses politik formal. Sebuah gambaran langsung tentang ini adalah hubungan antara melek huruf dasar (basic literacy) dan tindakan politik. Sebagaimana Deze dan Sen (1996) secara kuat memgemukakan, kemampuan orang untuk memperoleh dan memahami informasi tentang hukum, kebijakan dan hak-hak seringkali sangat bergantung pada kemampuan membaca. Ini, pada gilirannya, menyoroti cara keterwakilan penduduk miskin dalam institusi demokrasi (misal melalui partai politik, block voting, lobbying, dan sebagainya) dan kepemilikan ‘alat politik’ (misal, uang, tenaga, informasi, melek huruf) untuk mempengaruhi proses demokrasi. Ketika para pemilih tidak mengetahui platforms partai, kebijakan pemerintah dan hak-hak mereka, kemampuan mereka untuk mempengaruhi poses demokrasi sangat terbatas. Demikian juga, ketika para politisi dan partai berkampanye berdasarkan orientasi jangka-pendek, berlawanan dengan kebijakan program, hubungan antara kompromi sifat dasar ini dan akuntabilitas demokrasi dapat benar-benar sangat tipis (Moore dan Putzel, 1999).

Ketiga, dan berhubungan dengan ini, adalah dilema mendorong penduduk miskin untuk menanggung ongkos keterlibatan dalam tindakan politik langsung. Sebagaimana dikedepankan Moore dan Putzel, institusi agraria mungkin disusun dalam sebuah cara yang mencegah penduduk miskin untuk ikut serta dalam rapat umum politik dan sejenisnya. Selanjutnya, ongkos tindakan politik (misal ongkos perjalanan, dan komunikasi) mungkin menghalangi mereka dari mengejar atau meneruskan gerakan politik yang masuk akal. Loyalitas yang bertentangan mungkin mengurangi solidaritas politik sekitar identitas berbasis-kelas, seperti ‘petani gurem, tidak berlahan, pekerja upahan, (petani) penyewa, penerima subsidi pangan, penghuni liar’ dan sejenisnya.

Keempat, ada persoalan tentang penyerobotan (capture) yang dilakukan eite lokal. Seperti banyak studi (misal Blair, 2000; Crook dan Manon, 1998; Crook dan Sverrisson, 2001; Dreze dan Sen, 1996; Manor, 1999; Moore dan Putzet, 1999: 15) menunjukkan, salah satu bahaya desentralisasi adalah bahwa desentralisasi mungkin hanya memberdayakan eite lokal dan, lebih buruk, mengekalkan kemiskinan dan ketimpangan. Beberapa peneliti meragukan, apakah pengenalan prinsip-prinsip demokrasi akan mengatasi faktor historis dan kultural yang mengekalkan kesetaraan politik (Luckam et al., 2000; Moore dan Putzel, 1999). Ini, pada gilirannya, menyoroti tantangan bagaimana mendorong demokrasi di desa di mana jumlah orang yang besar bergantung pada segelintir eite lokal yang sangat kuat.

Membuang intervensi pemerintah adalah sangat baik, orang dapat memperkirakan dengan kepercayaan yang masuk akal bahwa ongkos penjaminan distribusi yang adil dan pendorongan korupsi lokal akan tinggi. Ini adalah proyek infrastruktur pedesaan yang benar-benar terkenal, seperti pembangunan jalan raya (Rao, 2000) atau irigasi, yang di dalamnya pasar input primer, tenaga kerja dan regulasi publik (Wade, 1985) akan bergantung pada sejumlah faktor: kemudahan memperoleh keuntungan dari program; jumlah sewa yang tersedia diambil untuk diri sendiri; kemampuan menghindari deteksi dan sanksi; dan yang penting, sistem akuntabilitas yang idealnya membeberkan dan menghukum perilaku jenis ini. Faktor terakhir ini perlu disoroti, karena ia dapat dipengaruhi oleh kebijakan publik dan karena ia merupakan alokasi yang salah atau korupsi sumberdaya publik yang seringkali membenarkan teriakan paling keras untuk desentralisasi-demokrasi (misal Dreze dan Sen, 1996; Bank Dunia, 2000).

Studi tentang desentralisasi memperlihatkan bahwa devolusi dapat meningkatkan taraf penghidupan masyarakat desa dalam sejumlah cara. Pertama, pembangunan dan pemberdayaan kelompok-kelompok pengguna sumberdaya lokal dapat memperbaiki cara-cara yang di dalamnya penduduk lokal mengelola dan menggunakan sumberdaya alam, dengan demikian memperbaiki dasar sumber daya yang padanya penduduk miskin bergantung secara tidak seimbang (Baland dan Platteau, 1996; IFAD, 2000; Ostrom, 1990). Selengkapnya ini adalah anggapan bahwa komunitas lokal (dan terutama desa) memiliki pengetahuan, informasi dan dorongan untuk mengelola dan mengawetkan sumberdaya yang menjadi basis kehidupan bagi komunitas lokal dan keluarga mereka (bandingkan Agrawal dan Gibson, 1999: 633; Baland dan Platteau, 1996).

Kedua, dan berhubungan dengan ini, kerjasama antara para perwakilan politik dan pengguna sumberdaya lokal dapat memberikan hasil yang ‘sinergis’ (Evan, 1996a; 1996b; Ostrom, 1996), yang di dalamnya warga negara dan pegawai sipil membangun kemitraan untuk menyediakan barang-barang yang tidak akan dapat diperoleh jika mereka bertindak sendirian. Contoh klasik tentang ini meliputi joint forest management (IFAD, 2001), fisheries co-management (Pomeroy dan Berkes, 1997) dan participatory watershed management (Farrington et al., 2000).

Ketiga, dan paling sentral pada tulisan ini, demokratisasi dan pemberdayaan lembaga administratif lokal dapat meningkatkan partisipasi dalam forum pembuatan-keputusan, terutama di kalangan kelompok-kelompok yang secara tradisional terpinggirkan oleh proses politik lokal (Blair, 2000; Crook dan Sverrisson, 2001; Crook dan Manor, 1998). Studi dari Afrika, Asia dan Amerika Latin menunjukkan bahwa pengenalan pemilu, sistem transparansi, dan hak berekspresi dan berkumpul dapat memberdayakan penduduk miskin, meningkatkan kemampuan mereka ikut serta dalam pembuatan-keputusan lokal dan (yang penting sekali) mendorong mereka untuk memaksa para pejabat publik bertanggung jawab (Blair, 2000; Crook dan Manor, 1998; Crook dan Sverrisson, 2001; Manor, 1999; Rondinelli et al., 1989).

Sebagaimana Blair (2000: 25) tunjukkan, ‘perwakilan yang ditingkatkan menawarkan manfaat (perwakilan itu) sendiri’. Bagi orang, dia berpendapat, partisipasi dalam lembaga lokal yang dipilih secara demokratis dapat mengarah pada perbaikan nilai dan identitas lembaga itu sendiri, yang dapat membantu menghentikan kebiasaan ketidaksamaan dan diskriminasi. Kedua, keanggotaan dalam badan administratif lokal dapat memberikan keahlian penting. (misal tata buku, kepemimpinan, dan sebagainya) yang dapat diserahterimakan kepada jabatan lain.

Regulasi yang menetapkan keterlibatan kelompok-kelompok semacam itu (contohnya sistem reservasi dalam panchayats India) dapat membantu menjamin bahwa kelompok miskin dan terpinggirkan mempunyai suara di lembaga lokal (Crook dan Manor, 1998). Diantara kasus yang paling berhasil (misal West Bengal, Colombia, Filipina), tata pemerintahan demokratis lokal juga telah memperbaiki efisiensi dan responsivitas para pejabat publik (Blair, 2000; Crook dan Sverrisson, 2001; Crook dan Manor, 1998; Manor, 1999).

Mendasari model yang ‘lebih berhasil’ ini adalah sistem politik yang di dalamnya perwakilan negara pusat mau dan dapat melepaskan atau menciptakan kekuasaan yang memerintah legislasi, administrasi dan perpajakan (Crook dan Manor, 1998; Manor, 1999; Tendler, 1997). Manor (1999), misalnya, memperlihatkan bahwa desentralisasi dapat memperbaiki efektivitas dan akuntabilitas pemerintah ketika: lembaga yang dipilih pada tingkat lokal mempunyai dana yang cukup; mereka memperoleh otonomi yang riil dari lembaga tingkat yang lebih tinggi; dan akuntabilitas yang ada antara perwakilan yang dipilih dan warga negara, dan antara para birokrat yang tidak-dipilih dan wakil yang dipilih.

Sebagai agenda kedepan untuk penguatan desentralisasi, demokrasi lokal dan pembangunan desa, ada tiga tema utama yang perlu dikemukakan. Pertama, membuat keseimbangan antara otonomi lokal dan akuntabilitas pejabat publik. Desentralisasi telah mengajarkan bahwa pemerintah lokal mempunyai hak dan kewenangan ketika berhadapan dengan pemerintah pusat, tetapi sekaligus mempunyai kewajiban dan tanggungjawab (akuntabilitas) ketika berhadapan dengan warga masyarakat.

Satu tema yang muncul dari tinjauan ini adalah kebutuhan menemukan keseimbangan antara otonomi negara, di satu pihak, dan ukuran apa yang Granovetter (1992) menyebut ‘social embeddedness’, di pihak lain. Tantangannya di sini adalah salah satu dari memelihara otonomi untuk mengatasi kepentingan yang sangat kuat di dalam masyarakat, sementara pada saat yang sama, memasukkan pandangan dan preferensi aktor non-negara. Studi Tendler di Brazil timur laut, misalnya, menggambarkan cara-cara bagaimana hubungan antara pekerja kesehatan pemerintah dan komunitas klien dapat memperbaiki pemeliharaan kesehatan primer di daerah pedesaan (Tendler, 1997; Tendler dan Freedheim, 1994). Ini disebabkan sejumlah faktor: para pejabat pemerintah menghabiskan periode waktu yang diperluas dengan target penerima manfaat (beneficiaries); yang pada gilirannya menciptakan situasi dimana para pejabat dipengaruhi oleh (‘embedded in’) opini dan sanksi anggota komunitas; kinerja yang baik membawa prestise yang tinggi, dalam komunitas dan dalam pelayanan sipil; dan pemerintah pusat merupakan alat mendukung prakarsa ini.

Hampir senada, Crook dan Manor (1998: 302-4) menyoroti tantangan bagaimana mendorong sebuah ‘budaya akuntabilitas’ dalam proses politik lokal. Menggambarkan tentang kasus Karnataka (India) yang relatif berhasil, mereka mengemukakan bahwa akuntabilitas diperlukan adanya: partai-partai politik yang kompetitif (bandingkan dengan Blair, 2000); pers bebas yang didistribusikan secara luas (bandingkan dengan Blair, 2000); dan ‘pelayanan sipil yang profesional’, yang di dalamnya para pejabat mau ‘mengembangkan hubungan yang konstruktif tetapi tunduk-pada hukum dengan para politisi yang dipilih’ (Crook dan Manor, 1998: 303).

Kedua, melibatkan partisipasi aktor eksternal. Tema kedua yang muncul dalam literatur tentang desentralisasi-demokrasi adalah keterlibatan aktor-aktor eksternal memberdayakan kelompok-kelompok miskin dan marjinal dalam masyarakat (Crook dan Manor, 1998; Tendler, 1997). NGOs, misalnya, secara aktif memberdayakan kelompok miskin dalam sejumlah cara (Bratton, 1990; Clark, 1991; White dan Runge, 1995). Mereka dapat menghubungkan penduduk miskin dan marjinal dengan perkumpulan sekutu yang lebih luas, dengan siapa mereka dapat menyusun lobby politik yang lebih efektif. NGO dapat menyerab beberapa ongkos keterlibatan dalam tindakan politik (misal tranportasi, komunikasi dan sebagainya). Mereka juga dapat mendorong apa yang Samuel Popkin (1979: 243) gambarkan sebagai ‘konsepsi baru tentang identitas dan harga-diri’. Dalam konteks ini, mereka dapat melakukan dengan mendorong penduduk miskin ikut serta dalam tindakan kolektif (White dan Runge, 1995) atau dengan menyebarkan informasi tentang hak-hak konstitusional, persekutuan yang kuat dan kesempatan politik lain.

Sumber bantuan eksternal penting lainnya dapat berasal dari eselon tingkat lebih tinggi dalam pemerintah. Ini dapat bekerja dalam sejumlah cara. Mereka antara dapat menyusun insentif dalam sebuah cara yang memungkinkan partisipasi lokal dan akuntabilitas publik berakar. Isentif seperti itu mungkin meliputi jalan karir, pendanaan yang diperuntukkan untuk lembaga lokal, dan status dalam masyarakat (Crook dan Manor, 1998; Tendler, 1997). Level pemerintah yang lebih tinggi juga bisa melakukan fasilitasi untuk pengembangan kapasitas para aktor-aktor lokal.

Temuan-temuan itu mengangkat pertanyaan penting mengenai strategi penduduk miskin — dan organisasi sosial yang bertindak atas nama kepentingan mereka — untuk mempengaruhi kebijakan publik. Mereka juga mengemukakan bahwa pemerintah pusat mungkin mempunyai peran lebih besar untuk dimainkan dalam pembangunan lokal daripada teori desentralisasi-demokrasi yang lebih idealistis akan mengarahkan mereka untuk percaya (bandingkan dengan Manor, 1999; Moore dan Putzel, 1999:15; Tendler dan Freedheim, 1994; Tendler, 1997).

Ketiga, memperdalam demokrasi di tingkat lokal. Tema ketiga yang muncul dari analisis ini adalah kebutuhan untuk bergerak di luar dunia demokrasi formal-prosedural, dan untuk mendorong apa yang Luckham et al. (2000) menyebut demokrasi yang dalam (substantf). Seperti argumen terdahulu, pemilu merupakan komponen sangat penting yang masih tidak sempurna dalam demokrasi. Namun, kemampuan mereka untuk mendorong tata pemerintahan yang responsif yang efektif sangat bergantung pada tiga variabel penting: kapasitas partai dan politisi mengkampanyekan isu-isu kebijakan yang substantif, sebagai berlawanan dengan populisme atau, lebih buruk, klientelisme dan pembelian suara; kualitas informasi yang tersedia bagi para pemilih; dan kekuatan organisasi masyarakat sipil.

Manor (1999: 74-6) membuat kasus bahwa partai politik mempunyai peran penting untuk dimainkan dalam sistem demokrasi lokal (bandingkan dengan Blair, 2000; Crook dan Manor, 1998). Sentral dengan ini adalah gagasan bahwa demokrasi multi-partai membantu mengorganisir ‘kekuatan yang berlawanan’ (Manor, 1999: 75) menjadi kelompok yang secara jelas dapat dikenal, mendorong kesadaran kritis dan debat publik. Dikatakan, kemampuan untuk mengartikulasikan kepentingan dan mendorong debat bergantung pada dinamika internal dan perdebatan yang ada dalam partai politik. Pengalaman di West Bengal memperlihatkan bahwa partai politik dapat mengatasi pengurangan kemiskinan pedesaan ketika mereka mengembangkan dan mengejar sebuah program yang secara ideologis dimasukkan ke dalam tujuan redistribusi sosial (Kohli, 1987; Crook dan Sverrisson, 2001). Namun, peristiwa sejarah yang mengarah pada gerakan komunis di West Bengal mendorong beberapa sarjana (misal Crook dan Sverrisson, 2001) menanyakan viabilitas menirukan pengalaman dalam settings politik lain. Lebih lanjut, adalah berharga menekankan bahwa pencapaian program politik ini tidak bersifat demokratis seluruhnya (Kohli, 1987), mengulangi pernyataan ketegangan antara kebijakan yang masuk akal dan demokrasi bersifat umum.

Sebagaimana pemilu bukan sebuah demokrasi, hal yang sama dapat diakatakan bahwa politik partai bukan demokratisasi. Pembangunan masyarakat sipil yang kuat dan bersemangat juga tak mungkin lepas berhubungan dengan kesempatan politik yang yang disediakan negara, dan cara yang di dalamnya kelompok miskin dan marjinal dalam masyarakat memanfaatkan kesempatan ini (Luckham et al., 2000; Moore dan putzel, 1999). Pada gilirannya hal itu menyoroti cara-cara yang di dalamnya identitas berdasarkan pada kelas, kasta, agama, kesukuan, gender dan social markers lainnya mempengaruhi mobilisasi sosial dan aspirasi politik (Luckham et al., 2000; Harriss, 2000; Moore dan Putzel, 1999). Juga mengajukan pertanyaan apakah dan seberapa luas perjuangan politik diantara dan antara kelompok sosial ini akan mengarah pada bentuk masyarakat sipil yang lebih kuat dan, dengan perluasan, bentuk tata pemerintahan yang lebih adil (Luckham et al., 2000; Harriss, 2000).

Rangkuman

Berbagai paradigma baru pembangunan desa yang telah dibahas di atas tentu menyajikan perspektif alternatif dan kritis, yang berupaya membawa isu-isu keberlanjutan dan menempatkan rakyat sebagai posisi subyek dalam pembangunan desa. Keyakinan yang berpihak pada desa ini sudah diterima secara luas oleh pemerintah, akademisi, lembaga-lembaga internasional sebagai perspektif baru dalam pembangunan desa, apalagi belajar dari pengalaman masa lalu, pembangunan desa terpadu yang dilaksanakan secara sentralistik oleh pemerintah di desa telah menemui kegagalan. Baik pemerintah maupun lembaga-lembaga internasional yang bekerja di Indonesia memang sudah melakukan perubahan karitatif dalam hal strategi/pendekatan pembangunan desa yang berupaya menempatkan posisi rakyat pada posisi subyek, misalnya sebagaimana tergambar dalam program-program IDT, PPK, P2MPD, dan lain-lain.

Tetapi ada sejumlah kelemahan yang perlu dicermati. Pertama, pembangunan desa yang berpusat pada rakyat adalah sebuah konsep akademik yang masih sebatas jargon, yang belum bisa diperasionalkan secara konkret. Konsep ini sangat mujarab untuk melakukan kritik model pembangunan yang berorientasi pada pertumbuhan dan digerakkan pemerintah, tetapi secara empirik konsep itu belum bisa dioperasionalkan secara konkret dan mampu menyentuh rakyat. Raksasa birokrasi yang sentralistik dan hirarkhis menjadi sebuah kendala besar untuk wewujudkan pembangunan desa yang berpusat pada rakyat.

Kedua, sasaran pembangunan desa masih terfokus pada penanggulangan kemiskinan melalui investasi infrastruktur dan pemberian layanan sosial. Lebih parah lagi, di tingkat lokal, pembangunan desa dipahami dan dipraktikkan sebagai pembangunan fisik semata. Selama ini tidak ada analisis komprehensif yang dilakukan terhadap dampak intervensi pemerintah, sebab yang lebih banyak dilakukan adalah menghitung anggaran yang telah dikeluarkan pemerintah beserta lembaga donor untuk membiayai pembangunan desa, bukan pada efisiensi, efektivitas dan keberlanjutan hasil-hasil pembangunan desa. Program-program pembangunan desa selama ini lebih memperhatikan kuantitas jumlah “yang dapat diberikan” (deliverable) pemerintah, ketimbang memperhatikan pencapaian dampak kualitatif yang penting terhadap rakyat desa, misalnya program-program yang memperbaiki kualitas hidup rakyat desa melalui pemerintahan lokal yang otonom dan demokratis (democratic self-government).

Ketiga, sasaran pembangunan desa di atas tidak dipadukan dengan agenda desentralisasi dan penguatan demokrasi lokal. Pemerintah pusat merumuskan sendiri secara sentralistik blue print dan pendanaan pembangunan desa pada penanggulangan kemiskinan melalui investasi infrastruktur dan pemberian layanan sosial. Pendanaan yang mengalir dari Jakarta itu tidak dimasukkan ke dalam anggaran daerah, apalagi anggaran desa (APBDes), yang sudah direncanakan sendiri di tingkat lokal. Dengan demikian, dana yang datang dari pusat adalah dana proyek yang bersifat nonbudgeter, sehingga dana itu di tingkat lokal berada di luar perencanaan dan pemerintah lokal tidak perlu membuat akuntabilitas kepada publik. Karena program pembangunan desa yang terpusat itu tidak diintegrasikan dalam skema desentralisasi, maka yang terjadi adalah ketergantungan pemerintah lokal (daerah dan desa) pada program bantuan dari pusat, serta melemahkan kemampuan dan responsivitas lokal dalam melancarkan program-program pembangunan desa dalam kerangka desentralisasi secara mandiri dan sesuai dengan preferensi lokal. Dalam benak pikiran pejabat daerah, pembangunan desa adalah “proyek-proyek” peningkatan prasarana fisik desa, kegiatan penyuluhan maupun penyaluran bantuan-bantuan karitatif (sedekah) kepada rakyat desa. Dengan alasan klasik, minimnya dana, pemda mengaku tidak mampu membuat kebijakan pembangunan desa yang komprehensif. Tetapi kalau kita lihat struktur APBD di banyak kabupaten/kota, anggaran pembangunan desa jauh lebih kecil dibanding dengan program pengawasan dan pembinaan aparatur pemerintah, apalagi kalau dibandingkan dengan belanja pegawai. Sementara, karena lemahnya agenda demokratisasi (akuntabilitas, transparansi dan partisipasi) dalam pembangunan desa, telah membuat proyek-proyek pembangunan itu digerogoti oleh praktik-prakti korupsi pejabat lokal (local capture), sering tidak tepat sasaran pada rakyat desa yang miskin, melemahkan modal sosial masyarakat desa, serta membuat erosi kepemilikan lokal terhadap hasil-hasil pembangunan sehingga sisi keberlanjutan sangat lemah.

Muttaqin Khabibullah

Membuat Desentralisasi, Demokratisasi dan Pembangunan Desa Berjalan Bersama

0 Komentar untuk "Membuat Desentralisasi, Demokratisasi dan Pembangunan Desa Berjalan Bersama"

Membuat Desentralisasi, Demokratisasi dan Pembangunan Desa Berjalan Bersama

Previous

Next

0 Komentar untuk "Membuat Desentralisasi, Demokratisasi dan Pembangunan Desa Berjalan Bersama"